试析慈善事业的内涵、特征、功能与路径

靳研民

 

内容提要：慈善实践的突破离不开思想的解放和理论的创新。狭义的慈善概念，是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。广义的慈善概念，是指建立在社会捐助基础上的民营社会性救助行为。慈善事业具有自愿性、民间性、社会性等基本特征。又好又快地推进慈善事业发展，是坚持以人为本的必然要求，对于完善社会保障体系、优化资源配置、推进精神文明建设，都具有重要价值。要在全社会树立现代慈善理念，进一步强化政府规范、引导慈善事业发展的职能，采取多管齐下的综合措施，着力提高慈善组织的资源动员能力和公信力。

 

 

按照科学发展观要求，又好又快地推进慈善事业发展，对于弘扬中华民族守望相助的人文精神，完善社会救助和社会保障体系，构建社会主义和谐社会，具有重大意义。特别是当“5.12”汶川特大地震袭来后，蕴藏在华夏民族血脉中的慈善能量呈现“井喷”式的释放，慈善事业在凝聚民心、团结互助、抚慰伤痛、安定生活、重建家园等方面，显示了不可替代的巨大威力。而慈善实践的突破离不开思想的解放，离不开理论的创新，离不开认知的深化。本文试图就慈善事业的内涵、特征、功能和路径，作简要讨论。

　　一、慈善事业的内涵

　　慈善在我国是一种古已有之、历史悠久的社会现象。孔子说的“仁者爱人”，孟子说的“恻隐之心，仁之端也”，墨子说的“兼爱”，道家说的“积德”，佛家说的“慈悲”、“怜悯”、“布施”等，都是慈善意识的体现。慈善作为一种事业，可以追溯到宗教。例如，中国的佛教、西方的基督教，都把慈善当作自己事业的一部分，把救助贫困作为宗教的义务之一。寺宙和教会在历史上曾经充当了最早慈善事业的承担者，但毕竟停留在简单、粗放、随机的初始状态上。只是到近代以来，随着工业化、城市化的演进脚步，才出现了大量具有现代意义的职业化的慈善组织。

　　那么，究竟如何理解慈善的内涵呢？上世纪九十年代以来，我国学术界开始了对慈善事业的研究。迄今，对慈善和慈善事业的内涵并没有取得一致的意见。根据受助对象的不同，目前对慈善和慈善事业有广义和狭义两种理解。

　　狭义的慈善概念，是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。狭义的慈善概念与英语中的charity相对应，指的是给穷人提供的帮助、救济和施舍，这也是传统意义上的慈善概念。

　　广义的慈善概念，是指建立在社会捐助基础上的民营社会性救助行为。诺贝尔经济学奖得主贝克尔教授认为：“如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么，这种行为就被称为‘慈善’或‘博爱’。”广义的慈善概念与英语中的philanthropy相对应，指的是中文中的公益事业。公益是一种大慈善，资助的对象不仅有穷人，还有宗教、教育、科研、文化、环保事业等。我国《公益事业捐赠法》从外延的角度，对公益事业定位为一切有益于公众、有益于社会的非营利性事业，包括：（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。因此，广义的慈善事业也被宽泛地称为慈善公益事业或者公益事业，公益事业包容、涵概了慈善事业。

　　从狭义的慈善事业到广义的慈善公益事业，外延的扩展反映了慈善事业的历史演变。现代意义的慈善公益事业较之传统意义的慈善事业，在以下几个方面发生了显著的变化：一是观念形态上，传统慈善观过分依赖于宗教意识，慈善行为被看作是富人对穷人的恩赐，而现代慈善活动一般被看作是社会必须提供的“公共产品”。二是在组织层面上，早期慈善主要局限于教会、行会、宗族等共同体，客观上在施舍者和受施者之间形成一种人身依附关系；而在现代社会中，个人超越了公共体的束缚，以公民身份志愿参与慈善行为，两大主体是平等关系。三是在行动主体上，传统慈善活动一般由宗教团体或个人单独开展，现代慈善事业越来越依靠众多的专业化慈善组织尤其是基金会组织进行。四是在活动领域方面，对传统的救助对象的帮助被认为是国家的责任，慈善基金会逐渐退出传统慈善领域即对特殊不幸者的施舍，转向对公共生活的关注，如教育、法律、宗教、科研、环保等，这就直接导致了“慈善”和“公益”二者间界限的模糊。

　　从当前我国国情看，生活困难群体的大量存在，贫富差距的严峻现实，包括极端天候等自然灾害造成的随机性、区域性灾民困难，使得当前我国的慈善事业主要还是着眼于对社会弱势群体的扶困助贫。但对社会公共生活的介入，对公众关注的社会公益事业建设的参与，也是慈善组织活动的重要内容。

　　二、慈善事业的基本特征

　　慈善事业具有自愿性、民间性、社会性、价值性等特征。

　　自愿性特征。慈善事业依靠的是社会成员出自慈爱之心和友善之情的自发自愿的捐助行为，慈善资源的聚集依赖于个人和组织在时间、金钱等方面的自愿捐献。同政府、商业部门不同，慈善组织属于第三部门范畴，是通过参与者的自愿行为来追求社会的公共利益。慈善事业的动力来源，不是组织成员的经济利益，而是组织成员内在的志愿价值观。

　　民间性特征。慈善事业的自愿性决定了慈善事业在本质上是民间的事业。慈善事业只能是社会部门组织志愿者参加并能表达参与者意愿的一项社会公益事业。慈善资源主要来源于民间的捐助。慈善事业的具体运作过程,是政府有效引导而并非直接干预的过程，尊重并保护公众自我慈善意愿的表达方式，以发挥慈善资源效能的最大化为目标。慈善事业的民间性并不表示政府可以对此无所作为，政府在慈善事业发展中具有不可或缺的重要作用,政府部门可以通过制定必要的法律法规和政策措施，为慈善事业提供一个宽松有利的发展环境，这是慈善事业得以充分发展的必要条件。

　　社会性特征。慈善事业是社会性事业，慈善行为的受助者与慈善资源的捐助者之间没有亲缘关系和利益关系。慈善事业其运行过程包含着复杂的社会行为和经济关系。同传统的慈善活动不同，现代慈善公益事业中，慈善机构作为联结捐赠方和受助方的桥梁和中介，肩负着对已募得得善款善物得经营、管理、分配得重任，慈善组织的专业化是慈善事业社会性的显著特点。

　　价值性特征。价值是行为主体的积极追求和利益选择，有价值的动机和行为总是以某种价值判断标准和某种理想愿景追求为前提的。从人性的角度讲，慈善是一种人道主义，是人们在社会活动和社会实践中对价值优先性自愿作出的积极选择，即所谓“予人玫瑰”是因为认识到能够“手留余香”，“让别人快乐”的作为是因为自己感到快乐和幸福。人是一切社会关系的总和，都潜在地具有慈善意识，即孟子所说的“恻隐之心，人皆有之”，对那些有需要的、处于不幸或困难境地的人群，进行捐助的自觉的意愿和动机，出自对人类的普遍的爱。这是慈善事业存在和发展的社会基础。在现实中，由于各种各样的因素羁绊，使得人们潜在的慈善意识并没有得到充分的实现和发挥。因此，把握慈善的特征，就是要调动人们的慈善意识，建立和弘扬慈善文化，树立普遍参与慈善捐助的信念和氛围。这是一种社会的基础性需要，也是一种社会和谐的基本秩序。

　　三、慈善事业的功能

　　1.发展慈善事业是坚持以人为本的必然要求。

慈善事业与民生工程息息相关，水乳交融。以人为本是科学发展观的核心，是我党全心全意为人民服务的根本宗旨在当代的既一脉相承又与时俱进的表达方式。实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，关注民生，重视民生，保障民生，改善民生，既是党和政府一切工作的出发点和落脚点，又是对慈善事业提出的时代要求和重大使命。发展慈善事业事关人民群众的根本利益,事关经济社会发展全局,事关党的执政基础。大力发展慈善事业，有利于加强社会各阶层之间的理解、交流和合作，能够反映社会救助体系中的价值诉求，营造团结友爱、和谐相处的人际关系。活跃在困难群体援助等领域的慈善组织是我国社会福利体系的重要补充，有助于调适失业问题、贫富分化问题、社会保障问题等带来的社会矛盾。慈善作为推动财富流动的独特力量，是均衡财富分配、弱化收入两极分化的一种途径。慈善事业能够最大限度地把社会弱势群体中的民众团结和凝聚在全面建设小康社会的旗帜下，有利于党的路线方针政策更好地在社会各阶层、社会各领域中得到贯彻执行，不断扩大党的群众基础，提高党对整个社会的影响力，巩固党的执政基础。

2.慈善事业是社会保障体系的重要组成部分。

　　改革开放以来，慈善事业取得了长足的发展。1999年，全国人大常委会颁布了《公益事业捐赠法》。2000年，发展慈善事业开始写入国家“十五”计划。2004年，新的《基金会管理条例出台》。紧接着，慈善事业又被写入党的十六届四中全会报告，特别是在党的十七大报告中，明确提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，从而在党和国家长期发展战略的层面上，使慈善事业成为我国社会保障体系的重要组成部分，这一政治定位恰如其分，生机无限。改革开放以来，各级党委、政府做了大量工作，建立健全了城镇居民最低生活保障制度，兴办了各种福利事业，城乡人民群众的生活水平有了很大提高。但由于我国正处于经济体制转换时期，社会保障事业还有待于继续完善，社会困难群体和弱势群体生活还存在一定困难，国家难以将社会福利事业全部都包揽下来。慈善事业主要来源于人们的自愿捐助，它是富者和一切有能力捐助者在慈善爱心驱使下的自觉行为，是以国家为主体的社会保障的重要补充，是健全社会保障体系中的一个不可缺少的方面。因此，促进社会慈善事业的发展是十分必要的。党和政府把发展慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，加快建立和完善同经济发展水平相适应的社会保障体系，充分调动民间组织的积极性，积极组织民间力量参与社会公益事业，建立起一个多层次、多渠道的社会保障体系，这就为慈善公益事业的社会价值提供了更为广阔的舞台。

　　3.慈善事业是优化社会分配和社会资源配置的有效途径。

　　从经济学的角度来说，慈善事业承载着第三次社会财富分配的功能，能够在前两次分配的基础上进一步实现社会公平。第一次分配，是通过市场竞争这只“看不见的手”来实现的，优胜劣汰，向效率倾斜，但潜在着贫富差别；第二次分配，是通过“看得见的手”，即政府强制性的税收福利政策来实现的，解决初次分配中的“市场适灵”问题；第三次分配，就是自愿捐赠，即通过民间力量来弥补政府还管不到位的问题。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大。慈善事业属于独立于政府和商业部门的第三部门，具有自愿性、民间性、社会性、价值性等特征。慈善组织不但可以有效利用和配置社会资源，及时敏感地发现和回应民间需求，更可以协调化解社会矛盾，维护社会和谐。目前，在世界各国，慈善事业的社会地位不断得到加强，成为社会分配和社会资源重组的一种重要途径。

　　4.发展慈善事业是推动精神文明建设的道德基石。

　　慈善事业是人们奉献爱心的事业。慈善事业的发达程度是一个社会文明的标志,是一个国家进步的象征。中华民族历来有乐善好施、扶贫济困的传统美德。发展慈善事业，对于在全社会倡导相互关爱、守望相助、敬老爱幼、助人为乐的道德风尚，在社会上培育良好的公德氛围，进一步弘扬中华民族传统美德，进而推动社会主义核心价值体系建设，加快构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。通过大力发展慈善事业，可以让先富起来的人们树立起乐善好施的良好社会形象，赢得广大社会公众尤其是困难群体的尊重和理解。社会弱势群体也能在受助中认识到，社会上有许多好心人在关注他们、关爱他们，有助于改变一些人对社会的偏执看法，化解贫困群体的怨愤情绪和不平衡心理，减少社会的不稳定因素。一些人在得到社会的救助后，还会在力所能及的情况下主动帮助其他人，形成道德资源的良性循环，从而促进全社会之间互相帮助、融洽相处，促进国家和社会精神文明的提升。慈善事业的发展使人们相互关心、团结友爱,不仅有利于社会道德风尚的形成、友爱环境的营造,也有利于人们形成健康向上的世界观、人生观和价值观。

　 概括地说，发展慈善事业是调剂贫富差距、缓和社会矛盾的有效机制，有利于促进社会各阶层之间的相互理解、交流和互助。按照十七大的部署，我们要高举中国特色社会主义旗帜，坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的协调发展格局，就要推进慈善事业又好又快地发展，促进民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会建设。

　　　四、推进慈善事业发展的路径对策

　　　发展慈善事业的基本思路是，尊重慈善事业的基本特点，探索慈善事业发展的基本规律，理顺政府与慈善的关系，创新慈善事业的监管体制和运行机制，培育有利于慈善事业发展的良好社会环境，建立起政府支持引导、面向社会、有很强公信力的民间慈善事业发展模式。

　　1.在全社会树立现代慈善事业的理念。

　　作为一项社会事业，慈善事业的健康有序发展需要理论的规范、引导和支持，需要慈善价值观、慈善理念和慈善意识的普及。改革开放特别是20世纪90年代以来，慈善事业得到了较快发展，公众开始逐步接受和认识慈善，但现代慈善的理念还远未达到普及的程度，人人关心、参与慈善的社会氛围还不够浓厚。一方面，是人们对慈善的认识还停留在感性和传统的层面，却没有意识到慈善事业应是一种长效的互惠机制。再如，很多人认为慈善事业的活动领域就是扶贫济困，却没有认识到，现代慈善在扶贫济困的同时，已将活动范围扩展到了教育、法律、文化、科研、环保等公共生活领域，直接对多种社会问题产生积极的影响作用。另一方面，是对慈善事业的性质存在认识上的偏差。慈善事业作为一种独特的社会保障方式，它与其他社会保障方式最大的不同，就是它的志愿性、民间性和社会性和价值性，慈善事业必须出于捐助人的自愿，必须立足于民间，由民营组织而非官方机构举办。但由于受传统体制的影响，许多人对慈善事业存在着误解，有的认为慈善事业属于政府的“官办”救济行为。因此，应加大宣传力度，加强理论研究，大力培育公民的慈善意识。各级党委、政府要把慈善文化的宣传作为精神文明建设的重要内容，宣传部门、新闻媒体要在提升全社会慈善意识方面发挥主渠道作用，教育部门也要加强对慈善理念的普及教育。要充分发挥众多专家学者的资源优势，加强慈善理论研究，通过专题研究、举办研讨会、开展慈善调研等方式，寻找符合中国特色的慈善发展路径，培育现代慈善理念，为慈善事业的发展奠定良好的理论基础。同时，有选择地借鉴国外的成熟经验，注重总结实践经验，争取在慈善事业政策、机构科学管理、服务体系建设、服务技巧等多方面提出新的设想与对策。

　　2.进一步强化政府监管与服务职能，规范、引导慈善事业健康发展。

　　实践证明，政府通过有效的监管与服务，给予合理的规范和政策扶持，为各类慈善组织创造公平的竞争环境，是现代公共政府的一项重大社会责任，是慈善事业健康发展的制度保障。加强政府监管与服务，为慈善事业创造良好的发展环境，这是保证慈善事业良性运行和协调发展的关键所在。在慈善事业处于起步阶段、慈善组织整体实力还较弱的情况下，政府的政策支持和激励显得尤其重要。而政府如何有效地对慈善事业进行监管与服务，这又是一门大学问。慈善事业在性质上属于民间事务，有其自身的发展规律，政府不应越俎代疱。但同时，从目前慈善事业发展的实际情况看，政府的职能还不够到位。如在公益事业立法、确立正确的政策导向、加强监管、提供相应的财税支持与相关服务等方面，尚待细化规范。迄今为止，我国没有专门的慈善立法，关于慈善事业的性质、范围，慈善组织的性质、活动等基本问题都没有明确的法律依据，慈善事业的准入、评估、监管、公益产权界定与转让、融资投资、退出等完整的法律框架尚未形成，也没有专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款，慈善公益组织制度、财务制度、机构的活动领域以及募捐善款、救助项目开发等方面，都急需相应的法规依据。

　　应加强对民间公益组织的监督、管理和服务。发达的民间公益组织网络是慈善事业民间化、职业化、规范化发展的必然要求，也是满足人民群众日益增长的慈善需求、降低慈善事业运行成本的重要保证，是协助政府和企业一起共同支撑经济社会发展的第三种力量。应尽快研究制定促进慈善事业发展条例，规范慈善事业的性质、地位和原则，划定公益慈善组织的范畴，明确慈善机构的性质、使命及其管理、运行的基本准则，规范慈善组织和慈善活动的形式、运作程序，完善有关慈善事业的准入退出、评估监督、公益产权界定和转让、投融资等方面的政策法规，使慈善事业有法可依。建立健全公益财产管理制度、慈善机构分类分级监管制度、行业评估制度、信息披露制度、审计制度和失信惩罚等监管制度，确保慈善组织依法、独立、健康发展。加强对慈善事业发展的宏观规划，引导、推动慈善事业有序、快速发展。建立起相关的支持服务体系，为慈善组织的项目管理、资金管理、人才培养等提供专业的培训，为慈善组织开展国际国内的交流与合作提供平台。

　　应进一步完善慈善事业的激励机制。我国规范和鼓励公益事业捐赠行为的法规主要有：《公益事业捐赠法》、《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》和《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》等。《捐赠法》表明了国家对于组织和个人向公益事业的捐赠行为的一种肯定和鼓励的态度，但具体的激励办法有待细化。在国外，高额的遗产税率以及捐赠可以抵扣遗产税的规定，是促使富人多捐赠的重要原因；制定为企业和个人捐赠减免税的政策，也是促进捐赠的重要经济手段。美国政府对所有慈善组织都免除销售税、财产税、增值税、关税和其他直接的税收形式，并实行所得税豁免政策。因此，要根据我国经济社会发展水平，探索出符合中国国情的慈善事业激励机制，完善鼓励捐赠的免税优惠政策。当前，应落实好国家已有的捐赠优惠政策，结合本地实际，适当提高免税扣除额。主要包括：一是对企业捐赠的所得税的优惠；二是个人捐赠的所得税优惠；三是对境外捐赠物资的减免进口关税和进口环节的增值税的优惠；四是对于捐赠的工程项目，当地政府给予的支持和优惠。政府应按照公共财政的要求，将发展慈善公益事业经费列入当年财政预算，从慈善项目、工作经费两方面加大对慈善机构的支持力度。政府还可以通过奖励、补贴、“服务买单”的招标等方式，引导慈善公益组织实施特殊公益项目。

3、多管齐下，充分发挥慈善资源的整体效能。

慈善事业是一个复杂的社会系统工程，应从系统论的角度采取多管齐下的措施，发挥整体效能。一是要大力发展志愿服务，广泛深入开展志愿活动。根据《中国慈善事业发展指导纲要（2006～2010年）》，应加快发展志愿服务组织，逐步完善志愿服务活动法律法规和政策，普及志愿者（义工）登记制度和培训制度等，推进志愿服务的经常化、制度化、规范化。二是要精心组织各类慈善捐赠活动，保护公众慈善捐赠的积极性。开发多种慈善救助项目，不断拓展服务领域，重点推动灾民救助、孤儿救助、扶残救助、安老救助、医疗救助、教育救助等项目，广泛动员社会力量以各种形式参与慈善捐赠。三是加快发展福利彩票事业。坚持“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，加大投入力度，完善运营机制，创新发行方式，调优分配关系，树立良好的公益形象。四是加强慈善公益事业的对外合作，促进慈善信息交流。按照统一部署，有组织地推动与国外慈善组织、港澳台地区慈善组织之间的合作与交流，利用好国内与国外两种慈善资源。推动内地发达地区与欠发达地区之间的慈善项目的合作。五是加强慈善队伍建设，完善表彰奖励制度。建立政府表彰与社会表彰相结合的奖励机制，定期评比表彰在赈灾、抚老、助残、救孤、济困、助学、助医，以及其他慈善公益领域做出突出贡献的个人、集体和项目。

4.着力提高慈善组织的资源动员能力和公信力。

　　慈善组织作为连结捐赠方和受助方的中介与桥梁，肩负着挖掘社会资源、实施慈善救助、发展慈善事业的重任，其资源动员能力的大小直接影响着慈善事业的发展水平。发展慈善事业，必须不断提高慈善组织的资源动员与配置的能力。一是要提高资金募集能力。要充分运用市场机制，形成一套行之有效的社会资源动员机制，探索多元化募集方式，如有奖募捐、发行彩票等，开展生动活泼、形式多样募捐活动，不断提高与政府、媒体、国际组织、其他公益组织、企业、社会公众等各方面的公关能力和沟通能力，增强亲和力，努力扩大筹资范围，建立经常性的筹资途径。二是要提高资金运营增值能力。从发展趋势看，慈善资金尤其是慈善基金，既要确保安全又要能够增殖，使之变成活水源头。应逐步建立健全投资管理制度，在确保慈善资金安全的前提下，努力实现高效增值。三是要提高慈善项目运行的效率与效益，降低运行成本。增强慈善组织的灵活性和创造性，不断创造出公众认可的公益品牌，满足群众的慈善需求。四是要创新人力资源管理机制，健全组织内部的激励约束机制，吸引更多有公益心、创造性和使命感，有经营和管理能力的专业人才加入慈善组织，使慈善组织走上良性发展的轨道。

　　　公信力是慈善组织的生命线。严格、科学、规范的内部管理，是慈善组织的资源动员能力的保证。应不断完善组织机构建设，以透明、效率、规范为原则，着力加强规章制度、组织机构、救助项目、摸底调查等基础性工作，完善慈善组织的内部监控和管理制度。如慈善组织的决策制度、财务管理制度、项目管理制度、信息披露制度、反馈公示制度和人事管理制度等；推动第三方评估机制建设，使慈善组织的运转有章可循、违章必纠。应及时无误地向社会公布接受捐赠款物的数量及使用情况，自觉接受法律监督、行政监督、捐赠人监督、舆论监督和社会公众监督，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高社会活动能力和社会公信力。